EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
En signant la directive n° 96/92 du 19 décembre 1996 du Parlement européen et du Conseil concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité, la France et les autres membres de l'Union européenne ont franchi un pas décisif. Prenant acte des transformations en cours sur le marché de l'énergie et de la nécessité de renforcer la compétitivité de l'industrie européenne vis-à-vis de ses concurrents étrangers, notamment nord-américains, ils ont entamé un long processus dont les premiers effets positifs se font d'ores et déjà sentir.
Bien qu'elle soit juridiquement entrée en vigueur le 19 février 1997, et bien que le droit à l'éligibilité des clients consommant plus de 40 GWh par an soit reconnu depuis le 20 février 1999, cette directive nécessite, pour s'appliquer pleinement dans notre pays, d'importantes mesures de transposition. Tel est l'objet du projet de loi n° 243 relatif à la modernisation et au développement du service public de l'électricité qui est soumis à notre Haute Assemblée.
Ce projet marque un tournant déterminant dans l'histoire du secteur électrique français. Avec la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 portant nationalisation de l'électricité et du gaz, qu'il n'a pas pour effet d'abroger, il constitue l'un des deux principaux textes applicables à l'électricité adoptés au XXe siècle. C'est dire son importance politique, économique et sociale.
Votée voici plus de cinquante ans, la loi du 8 avril 1946 n'a connu, jusqu'à présent, que des modifications ponctuelles résultant notamment de la loi du 2 août 1949 dite " loi Armengaud ". Evoquée dans le programme du Conseil national de la Résistance, annoncée par le Général de Gaulle dans sa déclaration du 23 novembre 1945 devant l'Assemblée nationale constituante, la nationalisation de l'électricité a jeté les bases de l'organisation électrique actuelle en créant l'établissement public industriel et commercial Electricité de France.
Le monopole créé par loi de 1946 a assuré la reconstruction de l'économie française après la guerre. Il a également puissamment contribué à son essor au cours des trente glorieuses, grâce à la réalisation d'installations de production hydrauliques et nucléaires. Il est légitime de lui donner acte de ces réussites.
Cependant, ce système n'est, dans sa forme originelle, plus adapté aux réalités de l'économie française contemporaine. Celle-ci est de plus en plus intégrée à l'économie européenne qui s'achemine peu à peu vers l'établissement d'un grand marché intérieur. Dans ce marché, le coût des facteurs de production est davantage comparable. C'est pourquoi, la concurrence s'y fait de plus en plus sentir. Ce phénomène est particulièrement perceptible dans le secteur de l'énergie qui contribue à la compétitivité de nombre de grandes entreprises consommatrices, mais également d'une myriade de PME-PMI qui constituent la force vive de l'économie de marché.
Or, l'apparition de nouvelles techniques de production décentralisée -utilisables dès à présent pour certaines (cogénération) et demain pour d'autres (piles à combustible)- rend moins compétitive la production électrique centralisée existante. La baisse du prix des matières premières incite à recourir au gaz, dont le rendement thermique est excellent pour la génération combinée d'électricité et de vapeur. Le secteur de l'électricité, naguère composé d'acteurs monopolistiques ou oligopolistiques, connaît des mutations importantes. Les récentes opérations de regroupement des grands producteurs d'énergie ou d'équipements (rapprochement entre Alsthom et ABB sur le marché des centrales électriques), les prises de contrôle sur des marchés étrangers (achat de London Electricity par EDF) ou les opérations de diversification (rachat de Clemessy par EDF) traduisent une transformation inéluctable. La nécessité d'offrir une prestation multiservices aux clients industriels dans des secteurs tels que la fourniture d'énergie, le génie thermique, le génie électrique ou le génie climatique est également un puissant vecteur de diversification.
Dans ce contexte, l'adoption de la directive de libéralisation progressive du secteur marque le début d'un processus qui sera, à terme, d'autant plus bénéfique à l'économie européenne qu'il aura -à fiabilité constante- contribué à abaisser le coût de l'énergie de façon significative et durable. Il en résultera nécessairement des effets positifs pour l'ensemble du secteur industriel, en terme de compétitivité, de croissance et donc d'emplois.
Le texte soumis au Sénat prend-il suffisamment en compte la nécessité d'ouvrir le marché de l'électricité à la concurrence ? Votre rapporteur ne le pense pas. L'intitulé-même du projet de loi évoque " la modernisation et le développement du service public " sans faire état de la transposition de la directive n° 96-92 qui est pourtant son principal objet. Le titre du projet repose, par conséquent, sur une équivoque que votre rapporteur tient à souligner dès l'abord.
En effet, nul plus que le Sénat n'est soucieux de l'existence d'un service public efficace accessible à tous les Français sur l'ensemble du territoire. C'est pourquoi, il convient d'organiser son financement afin d'assurer sa pérennité. Cependant, l'ouverture d'un grand secteur à la concurrence -fût-elle progressive- doit reposer sur une ambition et une vision stratégique, qui font défaut au projet de loi n°243. Celui-ci tend, en effet, à transposer la directive a minima. Pire ! Il comporte plusieurs dispositions contraires à la norme européenne car elles auront pour conséquence de freiner l'ouverture, voire de l'interdire. Les rédacteurs du projet montrent ainsi qu'ils s'en tiennent à une logique surannée qui voudrait opposer économie de marché et service public, alors que -et cette directive en constitue la preuve-même- ces deux notions, loin d'être antinomiques, se complètent. Mieux, l'existence d'un marché ouvert permet d'assurer l'avenir du service public en définissant son contenu et en pérennisant son financement par l'ensemble des acteurs de marché.
Afin de mettre en évidence les lignes de forces qui caractérisent les transformations du secteur de l'électricité, votre rapporteur se propose de souligner, en premier lieu, son importance dans la vie économique et sociale (I). Puis, après avoir rappelé les grands traits de l'organisation électrique européenne et française (II), il évoquera les différences -et souvent même les contradictions- qui subsistent entre l'esprit de la directive et la lettre du projet de loi (III). Il vous présentera enfin des propositions (IV), destinées à assurer une ouverture progressive et équilibrée à la concurrence du secteur de l'électricité.
En signant la directive n° 96/92 du 19 décembre 1996 du Parlement européen et du Conseil concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité, la France et les autres membres de l'Union européenne ont franchi un pas décisif. Prenant acte des transformations en cours sur le marché de l'énergie et de la nécessité de renforcer la compétitivité de l'industrie européenne vis-à-vis de ses concurrents étrangers, notamment nord-américains, ils ont entamé un long processus dont les premiers effets positifs se font d'ores et déjà sentir.
Bien qu'elle soit juridiquement entrée en vigueur le 19 février 1997, et bien que le droit à l'éligibilité des clients consommant plus de 40 GWh par an soit reconnu depuis le 20 février 1999, cette directive nécessite, pour s'appliquer pleinement dans notre pays, d'importantes mesures de transposition. Tel est l'objet du projet de loi n° 243 relatif à la modernisation et au développement du service public de l'électricité qui est soumis à notre Haute Assemblée.
Ce projet marque un tournant déterminant dans l'histoire du secteur électrique français. Avec la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 portant nationalisation de l'électricité et du gaz, qu'il n'a pas pour effet d'abroger, il constitue l'un des deux principaux textes applicables à l'électricité adoptés au XXe siècle. C'est dire son importance politique, économique et sociale.
Votée voici plus de cinquante ans, la loi du 8 avril 1946 n'a connu, jusqu'à présent, que des modifications ponctuelles résultant notamment de la loi du 2 août 1949 dite " loi Armengaud ". Evoquée dans le programme du Conseil national de la Résistance, annoncée par le Général de Gaulle dans sa déclaration du 23 novembre 1945 devant l'Assemblée nationale constituante, la nationalisation de l'électricité a jeté les bases de l'organisation électrique actuelle en créant l'établissement public industriel et commercial Electricité de France.
Le monopole créé par loi de 1946 a assuré la reconstruction de l'économie française après la guerre. Il a également puissamment contribué à son essor au cours des trente glorieuses, grâce à la réalisation d'installations de production hydrauliques et nucléaires. Il est légitime de lui donner acte de ces réussites.
Cependant, ce système n'est, dans sa forme originelle, plus adapté aux réalités de l'économie française contemporaine. Celle-ci est de plus en plus intégrée à l'économie européenne qui s'achemine peu à peu vers l'établissement d'un grand marché intérieur. Dans ce marché, le coût des facteurs de production est davantage comparable. C'est pourquoi, la concurrence s'y fait de plus en plus sentir. Ce phénomène est particulièrement perceptible dans le secteur de l'énergie qui contribue à la compétitivité de nombre de grandes entreprises consommatrices, mais également d'une myriade de PME-PMI qui constituent la force vive de l'économie de marché.
Or, l'apparition de nouvelles techniques de production décentralisée -utilisables dès à présent pour certaines (cogénération) et demain pour d'autres (piles à combustible)- rend moins compétitive la production électrique centralisée existante. La baisse du prix des matières premières incite à recourir au gaz, dont le rendement thermique est excellent pour la génération combinée d'électricité et de vapeur. Le secteur de l'électricité, naguère composé d'acteurs monopolistiques ou oligopolistiques, connaît des mutations importantes. Les récentes opérations de regroupement des grands producteurs d'énergie ou d'équipements (rapprochement entre Alsthom et ABB sur le marché des centrales électriques), les prises de contrôle sur des marchés étrangers (achat de London Electricity par EDF) ou les opérations de diversification (rachat de Clemessy par EDF) traduisent une transformation inéluctable. La nécessité d'offrir une prestation multiservices aux clients industriels dans des secteurs tels que la fourniture d'énergie, le génie thermique, le génie électrique ou le génie climatique est également un puissant vecteur de diversification.
Dans ce contexte, l'adoption de la directive de libéralisation progressive du secteur marque le début d'un processus qui sera, à terme, d'autant plus bénéfique à l'économie européenne qu'il aura -à fiabilité constante- contribué à abaisser le coût de l'énergie de façon significative et durable. Il en résultera nécessairement des effets positifs pour l'ensemble du secteur industriel, en terme de compétitivité, de croissance et donc d'emplois.
Le texte soumis au Sénat prend-il suffisamment en compte la nécessité d'ouvrir le marché de l'électricité à la concurrence ? Votre rapporteur ne le pense pas. L'intitulé-même du projet de loi évoque " la modernisation et le développement du service public " sans faire état de la transposition de la directive n° 96-92 qui est pourtant son principal objet. Le titre du projet repose, par conséquent, sur une équivoque que votre rapporteur tient à souligner dès l'abord.
En effet, nul plus que le Sénat n'est soucieux de l'existence d'un service public efficace accessible à tous les Français sur l'ensemble du territoire. C'est pourquoi, il convient d'organiser son financement afin d'assurer sa pérennité. Cependant, l'ouverture d'un grand secteur à la concurrence -fût-elle progressive- doit reposer sur une ambition et une vision stratégique, qui font défaut au projet de loi n°243. Celui-ci tend, en effet, à transposer la directive a minima. Pire ! Il comporte plusieurs dispositions contraires à la norme européenne car elles auront pour conséquence de freiner l'ouverture, voire de l'interdire. Les rédacteurs du projet montrent ainsi qu'ils s'en tiennent à une logique surannée qui voudrait opposer économie de marché et service public, alors que -et cette directive en constitue la preuve-même- ces deux notions, loin d'être antinomiques, se complètent. Mieux, l'existence d'un marché ouvert permet d'assurer l'avenir du service public en définissant son contenu et en pérennisant son financement par l'ensemble des acteurs de marché.
Afin de mettre en évidence les lignes de forces qui caractérisent les transformations du secteur de l'électricité, votre rapporteur se propose de souligner, en premier lieu, son importance dans la vie économique et sociale (I). Puis, après avoir rappelé les grands traits de l'organisation électrique européenne et française (II), il évoquera les différences -et souvent même les contradictions- qui subsistent entre l'esprit de la directive et la lettre du projet de loi (III). Il vous présentera enfin des propositions (IV), destinées à assurer une ouverture progressive et équilibrée à la concurrence du secteur de l'électricité.
I. L'ÉLECTRICITÉ FACTEUR DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL
L'objectif poursuivi par la directive n°96-92 est d'améliorer la transparence du fonctionnement du marché de l'électricité afin d'abaisser le coût de l'énergie. D'apparence technique, cette ambition a, en réalité, des implications sur la vie de la nation toute entière. En effet, la faculté de consommer une électricité de qualité à un prix raisonnable conditionne aussi bien la compétitivité de l'économie nationale que la vie quotidienne des citoyens et, en particulier, les plus défavorisés d'entre eux. L'application d'un tarif unique, pour tout le territoire national y compris les zones non interconnectées au réseau métropolitain, quelle que soit la diversité géographique et les coûts de ce réseau est un déterminant important de l'aménagement du territoire. Enfin, l'indépendance énergétique repose quant à elle sur la maîtrise d'une capacité de production située dans l'Hexagone.
A. UN FACTEUR ESSENTIEL DE COMPÉTITIVITÉ
La qualité et le coût de la fourniture d'énergie électrique sont des éléments déterminants pour la croissance économique des pays développés. Si tous les secteurs industriels ont besoin de courant électrique, la compétitivité de certains d'entre eux est directement liée au coût de l'électricité, qui constitue leur principal facteur de production.
Tous les secteurs industriels sont fortement consommateurs d'électricité.
Dans la sidérurgie, l'électricité est utilisée aussi bien pour le laminage, que pour la fonderie d'acier ou de fonte. Dans la chimie, l'électricité sert tant à transporter des liquides, des gaz ou des solides grâce à des tapis ou des pompes, qu'à la compression thermique de réactifs gazeux, au refroidissement des produits, ou encore à l'alimentation de sources de rayonnements. La production d'aluminium par électrolyse de l'alumine dissoute dans le cryolithe fondu à environ 1.000 degrés, la production de chlore et de soude, par électrolyse aqueuse du chlorure de sodium sont également fortement consommatrices d'énergie. Or, les produits issus de la chimie de base ont des applications extrêmement variées ; l'évolution de leur prix a, par conséquent, une incidence sur tous les secteurs de l'économie. C'est ainsi que le chlore est un oxydant qui sert au blanchiment des papiers et des textiles, un réactif de base utilisé pour fabriquer du chlorure de vinyle et des pesticides, sans compter son utilisation comme désinfectant. La production de sodium, de magnésium, et d'hydrogène fait également appel à l'énergie électrique. L'industrie automobile -dont on sait l'importance pour l'économie européenne- utilise aussi l'électricité, tant pour la peinture des véhicules par électrophorèse (immersion dans un bain soumis à une tension électrique) et passage dans des étuves à infrarouges, que pour la fonderie (qui utilise des fours à induction) ou diverses opérations de traitement thermique réalisées dans des fours électriques. L'industrie agro-alimentaire et celle des papiers et cartons, qui utilisent de grandes quantités de vapeur, sont également fortement consommatrices d'électricité.
Le coût de l'électricité constitue donc un élément déterminant de la compétitivité d'importants secteurs industriels
Dans l'industrie du ciment, l'énergie représente 50 % des coûts variables. Plus des ¾ de ceux-ci résultent de la consommation d'électricité. Or, d'après les industriels, le prix de l'électricité est stable depuis 1983 en France, alors que celui des autres sources d'énergie diminue. Selon les informations communiquées par un grand groupe français, lors d'un colloque tenu au Sénat en juin 1999, le prix du kilowatt/heure consommé par une cimenterie située en France serait supérieur de 8 % à la moyenne des prix observés dans les cimenteries que cet industriel possède sur l'ensemble du globe. La baisse du prix du courant survenu en Espagne et en Autriche depuis la libéralisation du marché de l'électricité aurait, toujours selon la même source, permis d'atteindre des tarifs inférieurs de 15 % à ceux pratiqués sur le marché français. Telle est bien la preuve de l'effet bénéfique de la concurrence pour les consommateurs qui s'est d'ores et déjà faite sentir dans le secteur des télécommunications après l'ouverture de celui-ci.
Un phénomène analogue est observé dans le secteur de la production de soude et de chlore gazeux à partir de saumure où l'électricité constitue la moitié du coût de production. Pour ces activités dont la marge bénéficiaire est relativement limitée, le prix de l'électricité a, par conséquent, une importance vitale. En outre, les produits issus de ces industries de base étant utilisés dans toutes les branches de l'économie, le coût de l'électricité nécessaire à leur réalisation a une incidence sur la compétitivité globale de l'industrie française.
Tous les secteurs industriels sont fortement consommateurs d'électricité.
Dans la sidérurgie, l'électricité est utilisée aussi bien pour le laminage, que pour la fonderie d'acier ou de fonte. Dans la chimie, l'électricité sert tant à transporter des liquides, des gaz ou des solides grâce à des tapis ou des pompes, qu'à la compression thermique de réactifs gazeux, au refroidissement des produits, ou encore à l'alimentation de sources de rayonnements. La production d'aluminium par électrolyse de l'alumine dissoute dans le cryolithe fondu à environ 1.000 degrés, la production de chlore et de soude, par électrolyse aqueuse du chlorure de sodium sont également fortement consommatrices d'énergie. Or, les produits issus de la chimie de base ont des applications extrêmement variées ; l'évolution de leur prix a, par conséquent, une incidence sur tous les secteurs de l'économie. C'est ainsi que le chlore est un oxydant qui sert au blanchiment des papiers et des textiles, un réactif de base utilisé pour fabriquer du chlorure de vinyle et des pesticides, sans compter son utilisation comme désinfectant. La production de sodium, de magnésium, et d'hydrogène fait également appel à l'énergie électrique. L'industrie automobile -dont on sait l'importance pour l'économie européenne- utilise aussi l'électricité, tant pour la peinture des véhicules par électrophorèse (immersion dans un bain soumis à une tension électrique) et passage dans des étuves à infrarouges, que pour la fonderie (qui utilise des fours à induction) ou diverses opérations de traitement thermique réalisées dans des fours électriques. L'industrie agro-alimentaire et celle des papiers et cartons, qui utilisent de grandes quantités de vapeur, sont également fortement consommatrices d'électricité.
Le coût de l'électricité constitue donc un élément déterminant de la compétitivité d'importants secteurs industriels
Dans l'industrie du ciment, l'énergie représente 50 % des coûts variables. Plus des ¾ de ceux-ci résultent de la consommation d'électricité. Or, d'après les industriels, le prix de l'électricité est stable depuis 1983 en France, alors que celui des autres sources d'énergie diminue. Selon les informations communiquées par un grand groupe français, lors d'un colloque tenu au Sénat en juin 1999, le prix du kilowatt/heure consommé par une cimenterie située en France serait supérieur de 8 % à la moyenne des prix observés dans les cimenteries que cet industriel possède sur l'ensemble du globe. La baisse du prix du courant survenu en Espagne et en Autriche depuis la libéralisation du marché de l'électricité aurait, toujours selon la même source, permis d'atteindre des tarifs inférieurs de 15 % à ceux pratiqués sur le marché français. Telle est bien la preuve de l'effet bénéfique de la concurrence pour les consommateurs qui s'est d'ores et déjà faite sentir dans le secteur des télécommunications après l'ouverture de celui-ci.
Un phénomène analogue est observé dans le secteur de la production de soude et de chlore gazeux à partir de saumure où l'électricité constitue la moitié du coût de production. Pour ces activités dont la marge bénéficiaire est relativement limitée, le prix de l'électricité a, par conséquent, une importance vitale. En outre, les produits issus de ces industries de base étant utilisés dans toutes les branches de l'économie, le coût de l'électricité nécessaire à leur réalisation a une incidence sur la compétitivité globale de l'industrie française.
